Повышение энергоэффективности в организациях бюджетной сферы

Рисунок 1.
Экономия оплаты тепловой энергии за счет установки приборов учета тепла на объектах бюджетной сферы г. Екатеринбурга (более тысячи объектов)

Однако установка приборов учета не гарантирует, что бюджет не будет оплачивать избыточных поставок коммунальных ресурсов. В 2002 году система теплоснабжения г. Ростова-на-Дону принудительно предложила объектам бюджетной сферы на 36 % теплоты больше, чем требуется для поддержания нормативного теплового комфорта из-за отсутствия в них приборов регулирования. Установка и приборов учета, и средств регулирования (ликвидация перетопов) для этого города дает экономию 50 % расходов на оплату тепла.

В России накоплен достаточно богатый опыт повышения энергоэффективности на объектах бюджетной сферы. Интересен опыт Министерства образования и науки РФ, проводящего систематическую политику повышения эффективности использования энергии в образовательных учреждениях, которым была реализована программа «Энергосбережение Минобразования России на 1999–2005 годы». В рамках данной программы создана информационно-аналитическая система учета расхода ТЭР, система управления энергосбережением в университетах и колледжах, система финансирования мер по энергосбережению. В результате, например за счет мер по энергосбережению, коммунальные расходы Белгородского ГТУ были снижены на 30 % по теплу, на 36 % по горячей воде, почти на 50 % по холодной воде [2].

До принятия нового Бюджетного кодекса РФ были попытки применения энергосервисных контрактов и использования экономии для финансирования модернизации бюджетных объектов.

Сложность аккумуляции экономии бюджетных средств сдерживает применение механизмов, в рамках которых за счет экономии финансируется модернизация бюджетных объектов. Успех реализации подобных программ зависит от решения вопросов определения и распределения финансовой экономии, что в конечном итоге определяет интенсивность усилий ее участников. Во многих регионах предпринимались попытки создать механизмы заинтересованности. Например, в республике Саха были разработаны «Методические основы экономического стимулирования энергосбережения в бюджетных организациях Республики Саха (Якутия)» [3]. Однако Бюджетный кодекс РФ сделал любые схемы нелигитимными.

Резюмируя опыт российских регионов и городов, можно отметить, что:

• реализация проектов повышения эффективности использования энергии на объектах бюджетной сферы и установки приборов учета дает значительную экономию бюджетных средств;

• растет понимание того, что экономия энергии может стать источником финансирования модернизации бюджетных зданий, поэтому все чаще предлагаются механизмы использования полученной и изъятой временно из бюджетного оборота экономии на продолжение работ по энергосбережению;

• многие механизмы стимулирования энергосбережения уже прописаны в нормативно-правовых документах, но отсутствие комплексности решения проблемы и изменений в бюджетном законодательстве не позволили реализовать их на практике;

• основная часть уже разработанных механизмов предполагает фиксацию и временное использование экономии на коммунальных платежах на цели стимулирования и финансирования продолжения работ по программам повышения энергоэффективности в бюджетной сфере;

• федеральное правительство не создало нормативно-правовой базы, позволяющей привлекать ресурсы частного сектора для обновления общественных зданий с расплатой из полученной экономии, а изменения в бюджетном процессе снизили заинтересованность муниципалитетов и частного сектора в реализации подобных схем;

• федеральное правительство после некоторого давления на субъекты РФ в плане установки приборов учета и лимитирования потребления коммунальных ресурсов, начиная с 2005 года, практически отказалось от их стимулирования к снижению потребления коммунальных ресурсов;

• годовой горизонт планирования бюджетных расходов затрудняет реализацию проектов с расплатой из полученной экономии;

• в последние годы стало сокращаться и прежде небольшое число энергосервисных компаний (ЭСКО), которые работают на основе перфоманс-контрактов на предоставление энергосервисных услуг, в том числе организациям бюджетной сферы;

• необходимо принять правовые акты, регулирующие вопросы перспективного финансового планирования и заключения долгосрочных контрактов (это может быть специальный закон о проведении мероприятий по ресурсосбережению бюджетными учреждениями или закон о бюджетном устройстве и бюджетной системе).

Потенциал повышения энергоэффективности

Технический потенциал энергосбережения в бюджетных и коммерческих зданиях оценен в 21 млн т. у. т. На бюджетную сферу приходится 15,2 млн т. у. т., или 38 % от нынешнего уровня потребления. Потенциал повышения энергоэффективности на объектах бюджетной сферы оценивался как часть потенциала для всей сферы услуг. Сфера услуг потребляет 56 млн т. у. т. в год, из которых около 40 млн т. у. т. приходятся на бюджетную сферу, т. е. 70 % от потребления сферой услуг и 6 % от потребления конечной энергии.

Официальные данные по структуре конечного потребления в сфере услуг отсутствуют. Поэтому на рис. 2 показаны оценки структуры потребления энергии в бюджетных зданиях, сделанные ЦЭНЭФ. На долю отопления приходится 60 % всего потребления энергии, еще 7 % – на горячую воду, 11 % – на приготовление пищи, 9 % – на освещение и остальные 13 % – на прочие нужды (офисное оборудование, холодильники, медицинские приборы и другое).

Рисунок 2.
Структура потребления энергии в сфере услуг

В системах отопления зданий бюджетной сферы технический потенциал энергосбережения составляет в среднем 49 %. Например, в системах отопления учреждений здравоохранения он составляет 60 %, а в образовательных учреждениях – 80 %. Оценка потенциала была сделана на основе показателей энергоэффективности самых энергоэкономичных бюджетных зданий, строящихся в России. Но только небольшая доля бюджетных объектов построена после 2000 года, когда стали действовать новые требования к теплозащите общественных зданий. Большая же часть строений – здания, построенные до 2000 года, – являются энергонеэффективными. Во всех российских регионах и муниципальных образованиях объекты бюджетной сферы существенно различаются по уровню энергоэффективности (рис. 3). Значительная площадь оранжевой и желтой зон показывает, что в бюджетной сфере существует внушительный потенциал повышения эффективности использования тепловой энергии. Высокие удельные расходы во многих зданиях – результат длительного срока их эксплуатации без капитального ремонта. Часть этого потенциала можно реализовать за счет комплексного капитального ремонта, в котором нуждаются 42 % образовательных учреждений.

Рисунок 3.
Ранжирование выборки из учреждений образования г. Екатеринбурга по удельному расходу тепла на цели отопления

Технический потенциал энергосбережения в системах освещения бюджетной сферы равен 4,6 млн т. у. т., или приблизительно 48 % от уровня потребления электроэнергии в 2005 году. Экономия электроэнергии в бюджетных зданиях заслуживает особого внимания из-за характеристик электропотребления в них. Вклад бюджетных зданий в пиковые нагрузки и дефицит мощности в 2–3 раза превышает их долю в совокупном потреблении электроэнергии. По этой причине потенциал экономии первичной энергии в зданиях бюджетной сферы даже больше, поскольку для покрытия пиковых нагрузок, как правило, используются менее эффективные источники электроэнергии.

Во многих российских школах системы освещения не заменялись на протяжении 40–50 лет. В одной из московских школ на долю освещения приходилось 74 % всего потребления электроэнергии, при этом требования к оптимальным уровням освещенности для сохранения хорошего зрения школьников и учителей все равно не соблюдались.

Технический потенциал экономии газа в сфере услуг составляет 22 % от уровня его потребления в 2005 году. Основная часть природного газа в сфере услуг используется для целей децентрализованного отопления. Поэтому меры по экономии газа аналогичны мерам по экономии тепла, но они включают также повышение КПД котельных и снижение потерь в тепловых сетях, которые, несмотря на небольшую протяженность, часто настолько запущены, что потери на них доходят до 10–15 %.

Технический потенциал в горячем водоснабжении объектов бюджетной сферы составляет 0,14 млн т. у. т., в пищеприготовлении – 1,27 млн т. у. т. На уголь и прочие источники энергии приходится только 0,5 % всего потребления энергии (рис. 2). Технический потенциал повышения эффективности их использования равен 0,04 млн т. у. т.

Большую часть технического потенциала энергосбережения в этом секторе можно отнести к экономическому и рыночному потенциалам.

Весь технический потенциал экономии газа экономически эффективен. Около трех четвертей потенциала экономии электроэнергии также могут быть реализованы через финансово эффективные капиталовложения. Однако только 30–50 % технического потенциала повышения эффективности систем отопления бюджетных зданий могут быть реализованы через экономически эффективные инвестиции. По мере роста тарифов на тепло и топливо эта доля растет. В результате реализации мер по повышению эффективности энерго- и водоснабжения бюджетных зданий может быть достигнута экономия на оплате коммунальных услуг в размере около 100 млрд руб. (3 млрд долл. США).

Основные мероприятия и механизмы повышения энергоэффективности

Проблема состоит не в отсутствии технических решений, а в отсутствии мотивации для реализации энергосберегающих мероприятий. К числу основных технических мероприятий по повышению энергоэффективности на объектах бюджетной сферы можно отнести: утепление подвалов, плоской крыши, чердачных перекрытий, окон, теплоизоляцию наружных стен, устройство теплоотражающих экранов за радиаторами, утепление труб внутренней разводки системы ГВС, восстановление рециркуляции в системе ГВС, промывку системы отопления здания, установку эффективной водоразборной арматуры в сочетании с ремонтом труб, установку приборов учета и балансировочных вентилей на вводе в здание, наладку системы отопления, установку термостатов на отопительных приборах, замену элеваторных узлов на схему с насосом и системой регулирования и автоматизации, устройство индивидуальных тепловых пунктов, реконструкцию узла регулирования температуры горячей воды в открытых системах теплоснабжения, устройство пофасадного регулирования здания, устройство периодического режима отопления здания, замену котельного оборудования, перекладку тепловых сетей, замену систем освещения (как уличного, так и в помещениях).

Для того чтобы мотивация появилась, собственники объектов – федеральное правительство, администрации субъектов федерации и муниципалитеты – должны сформулировать целевые установки по повышению энергоэффективности. Примером может быть задание сократить не менее чем на 15 % потpебление энеpгии в pасчете на квадратный метр площади данных строений за пять лет. Руководитель каждого ведомства должен подготовить и пpедставить пpогpамму pеализации этой целевой установки. Данная пpогpамма должна включать:

• опpеделение лиц, ответственных за pеализацию пpогpаммы в зданиях и на объектах, пpинадлежащих данному ведомству;

• пpоведение энеpгетических обследований объектов;

• опpеделение пеpечня основных меp, позволяющих pеализовать целевые установки с минимальными затpатами;

• опpеделение пеpечня оpганизаций, котоpые пpедполагается пpивлечь к участию в пpоектах;

• опpеделение гpафика оснащения зданий устpойствами контpоля и pегулиpования энеpгопотребления и сpоков полного пеpехода в pасчетах за тепло по показаниям приборов учета;

• заявку на финансиpование пpогpаммы.

Первоначально на основе энергоаудита необходимо установить базовый уровень потребления энергии и расходов на энергоресурсы. На этой основе и по итогам выявления потенциала повышения энергоэффективности можно формировать целевые задания. Такую работу ведет, например, Республика Татарстан.

Базовый уровень может быть зафиксирован на основе расходов бюджетной организации на оплату коммунальных услуг за последний год или по среднему показателю за несколько последних лет. Целевые задания могут быть установлены на основе сравнения с другими бюджетными организациями с аналогичными характеристиками, такими как площадь, занимаемая бюджетной организацией; параметры нагрузки; топливный баланс и количество обслуживаемых людей (например, в школе – средняя численность учащихся и учителей за год).

Результаты сопоставительного анализа должны быть легко доступны всем бюджетным организациям, как и возможные решения для повышения энергоэффективности, лучшие практики и успешные примеры в других секторах российской экономики и из истории зарубежных бюджетных организаций. Возможно построение «матрицы мероприятий» – таблицы, в которой для каждого объекта определяется применимость каждого из перечисленных выше мероприятий.

Установление целевых показателей (лимитов потребления) может быть эффективным инструментом, особенно потому, что это уже широко распространенный в России подход. В других странах данный подход также оказался успешным. Например, в США правительство поставило задачу ежегодного снижения потребления энергии в зданиях бюджетной сферы на 3 % в течение 2006–2015 годов. Предыдущая задача снижения энергопотребления на 2 % в год была успешно выполнена.

Часть экономии бюджетных средств за счет повышения энергоэффективности должна оставаться в распоряжении бюджетной организации. Правительство может разрешить использовать полученную экономию на другие нужды бюджетной организации, а не изымать экономию в бюджетном процессе. Для этого планирование расходов коммунальных организаций может вестись исходя из уровня потребления до реализации мероприятий. Должно быть разрешено заключать контракты с энергосервисными компаниями на несколько лет без риска секвестирования расходов по этим контрактам.

Государство должно поддержать становление и развитие частно-государственных партнерств (ЧГП) в профессиональном управлении объектами недвижимости бюджетных организаций. ЧГП позволяют привлекать финансовые ресурсы частного сектора для модернизации объектов бюджетной сферы с возвратом средств за счет получаемой экономии на оплате коммунальных ресурсов и услуг комфорта. Первыми шагами в данном направлении могут стать контракты с энергосервисными компаниями на предоставление коммунальных услуг или на обслуживание инженерных систем бюджетных зданий и предоставление услуг комфорта бюджетным организациям. Это позволит постепенно сформировать как спрос, так и предложение на услуги по управлению объектами недвижимости бюджетных организаций с последующим расширением сферы этих услуг.

Энергосервисный контракт – это основной механизм частно-государственного партнерства, контракт на оказание услуг по проектированию, приобретению, финансированию, монтажу, пусконаладке, эксплуатации, техобслуживанию и ремонту энерго- или водосберегающего оборудования на одном или нескольких объектах. По такому контракту энергосервисная компания (ЭСКО) несет расходы по реализации мер, направленных на повышение эффективности использования энергии на объектах бюджетной сферы в обмен на долю экономии бюджетных средств, получаемой в результате реализации этих мероприятий в течение обусловленного контрактом времени. ЭСКО – это функция, а не специальный вид компании. Данную функцию могут исполнять самые разные компании, включая региональные центры энергосбережения. ЭСКО могут помочь в мобилизации инвестиций в проекты по энергосбережению. Для государства важно создать стимулы для организаций к заключению энергосервисных контрактов с частными фирмами, специализированными некоммерческими организациями или даже с собственными сотрудниками.

Энергосервисные контракты могут чрезвычайно эффективно устранять барьеры на пути повышения энергоэффективности в бюджетных организациях. В США в 1990–2002 годах энергосервисные компании инвестировали в проекты более 15–18 млрд долл. США, в том числе 3 млрд долл. США в обновление объектов федерального правительства с оплатой за счет получаемой экономии на коммунальных платежах. Cредний размер проекта составил около 2 млн долл. США для федеральных объектов и 1 млн. долл. США для остальных сегментов рынка. В расчете на квадратный метр площади общественных зданий затраты ЭСКО на проекты составили около 20 долл. США на крупных объектах и 33 долл. США – на сравнительно малых объектах. Средние сроки окупаемости затрат составили для учреждений здравоохранения 4,9 года, для университетов – 6,8 года, а для федеральных объектов – 8,5 лет. В России в силу наличия более значительного потенциала экономии эти сроки должны быть ниже. Анализ эффективности реализации энергосберегающих программ в штате Нью-Йорк показал, что с учетом всех косвенных и макроэкономических эффектов каждый доллар, вложенный в повышение энергоэффективности в общественных зданиях, принес 4–5 долл. США экономического эффекта [4].

При закупках энергопотребляющего оборудования для нужд бюджетных организаций необходимо перейти к анализу ценовых предложений поставщиков с учетом стоимости их эксплуатации в течение цикла жизни. Закупки энергопотребляющего оборудования (заказа на возведение зданий) для бюджетных учреждений осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». При анализе стоимостных предложений потенциальных поставщиков энергопотребляющего оборудования стоимостные критерии определяются на основе предложенных цен оборудования. Однако затраты на энергию дешевого энергорасточительного оборудования за весь срок его эксплуатации могут существенно превышать первоначальную стоимоить.

Данная проблема должна решаться путем использования в закупочных процедурах концепции затрат цикла жизни оборудования. Затраты цикла жизни определяются по следующей формуле: стоимость оборудования (зданий) плюс дисконтированная величина расходов на оплату его эксплуатации за нормативный срок жизни данного оборудования.

Коэффициенты дисконтирования и цены на энергоносители для оценки затрат цикла жизни энергопотребляющего оборудования определяются в программах долгосрочного развития Российской Федерации. Можно также с 2011 года запретить закупку ламп накаливания для нужд бюджетных учреждений Российской Федерации.

Для повышения эффективности управления энергетическими издержками бюджетных организаций необходимо наладить систему информационного обеспечения этой деятельности. Сегодня, как в целом по Российской Федерации, так и по ее субъектам, трудно оценить эффективность использования энергии в бюджетной сфере. Даже там, где есть данные о суммарном потреблении энергии, как правило, нет сведений о площадях бюджетных зданий, или имеются лишь отрывочные данные. Лучшие проекты можно представлять на федеральный, региональные и муниципальные конкурсы «Энергетические звезды», и таким образом распространять передовой опыт. Необходима организация консультативной помощи бюджетным организациям. Они должны быть обеспечены методическими рекомендациями по pазpаботке пpогpамм и по пpоведению энеpгетических обследований, по созданию системы мониторинга и отчетности. В соответствующие органы власти должны ежегодно представляться отчеты об итогах выполнения целевых заданий, которые должны содеpжать: оценку экономии энергии, полученной вследствие реализации программ; степень пpиближения к целевой установке; оценку эффективности pеализации выделенных сpедств.

Литература

1. Плешивцев В. Г. Роль энергосбережения в развитии системы теплоснабжения Москвы [Текст] / В. Г. Плешивцев // Энергосбережение. – 2005. – № 2.

2. Потапенко А. Н. АСДУ образовательных учреждений [Текст] / А. Н. Потапенко, А. В. Белоусов, Е. А. Потапенко // Энергосбережение. – 2004. – № 3.

3. Попов С. С. Методические основы экономического стимулирования энергосбережения в бюджетных организациях Республики Саха – Якутия [Текст] / С. С. Попов, А. В. Степанов, М. В. Макаров и др. // Тарифное регулирование и экспертиза. – 2005. – № 3.

4. DeCotis P. A. New York’s Public Benefits Program: Measuring Benefits. New York State Energy Research and Development Authority. NAESCO Mid Year Conference. Austin, Texas. May 17-20, 2005.

* В данной работе использовались материалы ЦЭНЭФ, собранные за долгие годы работы по многочисленным проектам в сфере повышения энергоэффективности во многих регионах России, материалы, представленные федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, и другие статистические данные.

Источник www.abok.ru