Итоги Международной конференции «Местное самоуправление и развитие территорий»

Участники Международной конференции «Местное самоуправление и развитие территорий», состоявшейся 30 июня – 1 июля 2011 г. в п.Машково Калужской области, обсудив ситуацию, сложившуюся к середине 2011 года в российском местном самоуправлении, опираясь на нормы Конституции России, положения Европейской Хартии местного самоуправления, констатируют наличие следующих основных проблем системного характера:

1. Непоследовательность федеральной власти в отношении к институту местного самоуправления, непонимание его конституционной роли и места в поступательном развитии государства и общества, в социально-экономическом развитии страны.

Это проявляется в постоянном и бессистемном изменении законодательной базы местного самоуправления, итогом которого стало глубокое противоречие между текущими результатами реформирования местного самоуправления и целями, заявленными концепцией реформы и принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Подтверждением тому служит создание очередной комиссии по разграничению полномочий и финансовых ресурсов между уровнями власти.

2. Стойкое и, по своей сути, антиконституционное сопротивление региональных элит формированию реального, политически самостоятельного местного самоуправления, облеченного властными полномочиями и наделенного финансовыми ресурсами, соответствующими уровню вопросов местного значения, решение которых возложено законодателем на органы местного самоуправления.

3. Массированное внедрение федеральными и региональными органами власти на муниципальных выборах избирательных систем, не соответствующих природе местной демократии, ведущих к искажению волеизъявления избирателей.

Отказ от мажоритарной системы выборов депутатов местного уровня и насильственное внедрение выборов по пропорциональной системе, отказ от прямых выборов населением глав муниципальных образований ведут к отстранению граждан от местной власти, к снижению активности избирателей и нарастанию политической апатии среди населения.

4. Искусственно сформированное федеральной властью несоответствие местных бюджетов расходным обязательствам, необходимым для исполнения полномочий по решению вопросов местного значения, возложенных на муниципальные образования.

Сознательное повышение дотационности муниципальных образований ведет к росту иждивенческих настроений органов местного самоуправления, их бюрократизации, и как результат формированию административных барьров, блокирующих экономическую (предпринимательскую) инициативу населения.

5. Централизация бюджетообразующих налогов на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы, неуклонный рост доли целевых трансфертов при выделении финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Это приводит к неуклонному росту финансовой, организационной и политической зависимости местного самоуправления от государства, последовательному снижению стимулов к расширению собственной доходной базы у органов местного самоуправления, фактическому отказу прилагать усилия к социально-экономическому развитию территорий.

6. Не отражающее реальных потребностей и мнения населения, по своей сути принудительное, укрупнение муниципальных образований, приобретающее все более массовый характер в ряде субъектов Федерации.

Это не ведет к повышению эффективности и экономичности управления территориями, но приводит к замалчиванию реальных проблем жителей сельских и малых городских населенных пунктов (поселков), отказу от их решения, результатом чего в среднесрочной перспективе станет повсеместное обезлюживание российских территорий, вывод из пользования миллионов гектаров земель сельскохозяйственного назначения, лесных и водных угодий и их социально-экономическая деградация. Процессы укрупнения во многих местах также сопряжены с грубыми нарушениями конституционных принципов и законодательства, предусматривающих в обязательном порядке осуществление местного самоуправления в поселениях.

7. Повсеместное насильственное внедрение схемы управления с нанимаемым по контракту главой администрации («сити-менеджером»), не подкрепленное критериями и механизмами обеспечения профессионального уровня управления, оценки эффективности управления, вступающее в противоречие с менталитетом населения, что влечет за собой деградацию местных политических элит, системы управления и рост коррупции.

Вместо руководителей, ответственных за состояние подведомственной территории перед проживающими там гражданами, должности глав администраций муниципальных образований занимают ставленники определенных локальных кланов, победивших в данное время и в данном месте в результате внутренних «договоренностей» между губернатором, представителями крупного и среднего бизнеса и большинством депутатского корпуса. Это приводит к появлению на руководящих административных постах компромиссных, а значит, несамостоятельных и подверженных внешнему влиянию фигур, не зависящих от населения, а значит, неподотчетных ему, постоянной смене наемных глав администраций и культивированию у них психологии временщиков. Профессионализм в качестве критерия отбора практически повсеместно уступил требованиям партийной принадлежности и беспрекословного подчинения вышестоящим властям.

8. Принижение, выхолащивание, а в конечном счете - отсутствие у органов государственной власти и органов местного самоуправления, у представителей СМИ и у населения общего понимания роли местного самоуправления в экономическом и социальном развитии государства и общества.

Отсюда – отсутствие внятной информационной политики государства в отношении МСУ, зачастую подменяемой конъюнктурными кампаниями в СМИ по дискредитации местного самоуправления как некомпетентного и наиболее коррумпированного уровня публичной власти в целях «поиска стрелочника – громоотвода» в глазах населения.

Учитывая особую роль местного самоуправления в обеспечении стабильного и поступательного развития российского государства и общества и отдавая себе отчет в том, что перечень проблем местного самоуправления не ограничивается вышеперечисленным, участники Конференции считают необходимым поставить вопрос о разработке экспертным сообществом, либо при его активном и непосредственном участии и принятии действующей властью обновленной «Концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе», приняв за основу не утратившие своей актуальности «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 15.10.1999 г. № 1370.

Целью разработки Концепции должно стать четкое формулирование государством места и роли местного самоуправления в развитии российского государства и общества на этапе модернизации страны, закрепление ключевой роли самоуправления в развитии человеческого капитала как главной цели модернизации страны, а также определение основных направлений деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и граждан по развитию местного самоуправления на ближайшую и среднесрочную перспективу.

К числу ключевых направлений, подлежащих отражению в Концепции, следует отнести:

1. Восстановление местного самоуправления как реального института власти – на подведомственной территории и с четко определенными пределами действия – с присущими власти атрибутами:

· правом принятия общеобязательных норм и установления санкций за их несоблюдение;

· правом создания и содержания органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции);

· наделением муниципальных образований земельными участками, необходимыми для решения местных задач и правом распоряжения неразграниченными землями;

· гарантиями государственной защиты принятых в пределах компетенции общеобязательных решений (включая судебную защиту и прокурорский надзор);

· обязанностью выстраивать систему взаимодействия, широкого и гарантированного участия граждан в принятии решений.

2. Ориентация местного самоуправления на социально-экономическое развитие подведомственных территорий с обеспечением экономической основы для соответствующей деятельности органов местного самоуправления и граждан:

· право планирования развития всей территории муниципального образования

· право на занятие хозяйственной деятельностью с использованием муниципального имущества при соблюдении принципа специальной правоспособности и прозрачности этой деятельности для населения и контролирующих органов;

· расширение перечня находящихся в муниципальной собственности водных объектов за счет включения в него озер, родников, гейзеров, ручьев и рек, расположенных или протекающих в границах территории муниципального образования, при наличии разумных ограничений на их использование и отчуждение;

· передача в муниципальную собственность находящихся на территории муниципальных образований общераспространенных полезных ископаемых – песка, глины, известняка, гранита и т.п., лесов третьей категории защищенности;

· предоставление органам местного самоуправления права выдачи разрешений на охоту и рыбную ловлю, а также права определения доли общедоступных охотничьих и рыбных угодий на территории муниципального образования;

· передача органам местного самоуправления (по их желанию) права администрирования местных налогов и предоставление права создания муниципальной налоговой службы в качестве самостоятельного органа местного самоуправления;

· создание органов муниципальной статистики (преимущественно - в городских округах и муниципальных районах) на условиях совместного (с государством) финансирования;

· обеспечение широкого участия граждан в формировании программ социально-экономического развития территорий муниципальных образований.

3. Обеспечение местного самоуправления необходимыми и достаточными финансами на основе:

· установления соответствия доходной части местных бюджетов расходным обязательствам, необходимым для исполнения полномочий по решению вопросов местного значения, возложенных на муниципальные образования;

· исключения практики передачи органам МСУ государственных полномочий, не подкрепленных необходимыми финансовыми средствами, а также отказа от института т.н. специальных прав (вопросов смешанной компетенции, предусмотренных ст.ст. 14-1, 15-1, 16-1 Закона № 131-ФЗ);

· закрепления за местными бюджетами долей ставок налогов на прибыль предприятий, НДС, транспортного налога и других с целью стимулирования заинтересованности органов местного самоуправления в развитии налоговой базы;

· внесения изменений в налоговое законодательство в части введения уплаты налогов юридическими лицами по месту нахождения предприятий и организаций, а налога на доходы физических лиц – по месту жительства гражданина;

· отмены установленных государством льгот по уплате земельного налога (в последующем - налога на недвижимость) юридическими лицами, а также введения налогообложения земельных участков, принадлежащих государству – в связи с тем, что земельный налог – один из основных налогов, формирующих доходную часть местных бюджетов;

· закрепления за местным самоуправлением налогов (либо платы за патенты) с малого и среднего бизнеса в полном объеме.

4. Обеспечение полноценного представительства интересов населения в органах местного самоуправления муниципальных образований и ориентация деятельности органов местного самоуправления на развитие человеческого потенциала территории:

· допуск к участию в муниципальных выборах общественных объединений граждан, зарегистрированных на территории муниципального образования;

· возвращение института избирательных блоков в избирательный процесс на местном уровне;

· запрет на проведение муниципальных выборов по мажоритарной системе относительного большинства и пропорциональной системе закрытых списков в малых и средних муниципальных образованиях (к примеру, с численностью жителей менее 200 тыс.);

· повсеместное создание муниципальных избирательных комиссий в качестве органа местного самоуправления;

· введение уголовной ответственности должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления за использование административного ресурса при проведении муниципальных выборов и референдумов;

· обеспечение права граждан на местные референдумы по вопросам выбора схемы организации местного самоуправления в муниципальном образовании, размещения на территории опасных и экологически вредных предприятий любых форм собственности;

· запрет органам государственной власти на участие в любых процедурах, связанных с формированием органов местного самоуправления и назначением должностных лиц местного самоуправления;

· отмена норм федеральных законов, допускающих внесудебное отстранение или удаление избранных глав муниципальных образований от должности;

· осуществление действенного надзора за соблюдением органами и должностными лицами государственной власти требований об организационной самостоятельности местного самоуправления;

· активное развитие интернет-технологий в сфере местного самоуправления.

5. Законодательное решение наиболее общих (системных) вопросов:

· систематизация законодательства о местном самоуправлении, в частности: реализация решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ, требующих соответствующих изменений; устранение системных противоречий, разработка муниципального кодекса; отказ от ориентации на технологии ручного управления;

· закрепление механизма консультирования и участия муниципального сообщества в принятии важнейших государственных решений, касающихся местного самоуправления; как того требует Европейская Хартия МСУ - недопущение принятия законодательных актов, влияющих на местное самоуправление, без учета мнения муниципального сообщества;

· содействие развитию институтов гражданского общества, системы взаимодействия органов местной власти с институтами гражданского общества как основы местной демократии и институтов публичной политики на местном уровне.

Участники конференции также отмечают, что:

· децентрализация экономических процессов требует соответствующих ей институтов на территориальном, административном, политическом уровнях;

· государственная машина крайне инерционна и неспособна своевременно реагировать на постоянно изменяющиеся условия, в которых каждый день живут граждане, работает малый и средний бизнес;

· оперативность и умение быстро меняться в соответствии с обстоятельствами – залог не только выживания, но и процветания для подавляющего большинства предпринимателей, работающих на локальных рынках;

· самостоятельные, облеченные правом принимать собственные решения, финансово независимые органы местного самоуправления действуют на локальных территориях и способны гибко и адекватно реагировать на динамично меняющуюся ситуацию.

Политическое, финансовое и организационное ослабление местного самоуправления приводит к тому, что социальная неудовлетворенность граждан постепенно концентрируется на государственных органах власти.

Местное самоуправление – это необходимый инструмент:

· экономического развития государства и общества в условиях децентрализованной экономики;

· аккумулирования человеческого потенциала, финансового и экономического потенциала граждан в кризисные периоды с целью сохранения и выживания местных сообществ;

· сохранения и укрепления социальной стабильности в государстве,

а также – идеальная площадка для социального эксперимента, поиска новых технологий социального развития.

Участники конференции предлагают Президенту РФ Д.А. Медведеву:

1. Принять решение о разработке и утверждении на высшем федеральном уровне «Концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе».

2. Для разработки проекта Концепции создать рабочую группу с широким участием муниципального и экспертного сообщества, представителей гражданского общества, науки и профильных ведомств.

3. Организовать широкое экспертное и общественное обсуждение проекта Концепции.