Как обуздать рост коммунальных тарифов?

Существенное увеличение сумм, которые нам приходится платить за все те же жилищные и коммунальные услуги, вызвало массовое недовольство населения, оправдания федеральных руководителей и их строгие предписания вниз по властной вертикали, острые по накалу страстей теледебаты, протестные акции оппозиционных партий. Лично мне во всем этом не хватает содержания, которое может появиться только в процессе общественной дискуссии о существе и путях решения проблем в отношениях между гражданами, жизненно необходимым им ЖКХ и государством. Предлагаемый материал отражает точку зрения защитника прав потребителей. Потребителей, которые на протяжении четырех последних лет, судя по результатам опросов, ежегодно проводимых Союзом потребителей России, считают ЖКХ сферой, требующей наибольшего внимания властей, и объясняют это уникальным сочетанием здесь высокой стоимости и низкого качества услуг.
В 2001 – 2008 гг. (до начала экономического кризиса) денежные доходы и, соответственно, потребительские расходы населения (без учета самых богатых) ежегодно росли в среднем на 22,5 процента при среднегодовом значении индекса потребительских цен 13 процентов. Столь быстрый рост благосостояния подавляющего большинства семей позволил органам власти, без заметных проявлений недовольства граждан, опережающими темпами (в среднем 28 процентов в год) поднимать стоимость услуг жилищно-коммунального хозяйства, многие прежние годы недофинансировавшегося, одновременно освобождая от обременительных дотаций ему бюджеты всех уровней.
Стоит здесь сразу оговориться, что основными выгодополучателями при этом стали региональные и местные коммунальщики: по данным Росстата, в этот период доли платы за жилье, его содержание и ремонт, электроэнергию и газ, поставляемые федеральными монополиями, в потребительских расходах семей изменились незначительно, тогда как доля в этих расходах отопления, холодного и горячего водоснабжения и водоотведения, обеспечиваемых монополиями местными, за первую половину десятилетия выросла почти в 2,5 раза.
Тем не менее, средняя доля жилищных и коммунальных платежей россиян в их потребительских расходах (8 %) все еще несколько ниже, чем в большинстве развитых стран (примерно 10 %). И потому, при компенсировании государством расходов семей на потребление услуг ЖКХ (в пределах установленных социальных норм), превышающих хотя бы 13 % их семейных доходов (как сейчас в Москве, хотя федеральный стандарт этого показателя, утвержденный правительством для всей страны, составляет 22 %), проблем возникнуть не должно было.
Экономический кризис остановил рост доходов населения, но не умерил аппетиты монополий коммунальной сферы. При этом органы госрегулирования не перестроились на решение своей главной задачи – защищать интересы потребителей, вместо того, чтобы привычно решать проблемы монополий за их счет. Более того, федеральный центр фактически призвал региональные и местные власти, дотировавшие эту сферу, поднимать платежи населения, сделав ее бездотационность обязательным условием получения федерального финансирования реновации жилищного фонда. К тому же сама бездотационность оказалось призраком, недостижимым идеалом: если перед началом кризиса считалось, что население везде (или почти везде кроме Москвы) полностью оплачивает «экономически обоснованные» издержки ЖКХ, то недавно замминистра Минрегиона А.Попов сообщил, что де-факто граждане оплачивают до 90 % этих издержек (интересно, насколько «до»?). Если все-таки 90 %, то при собираемости платежей, не превышающей 85 %, добросовестные плательщики уже сейчас переплачивают. Но главное то, что гонку с издержками коммунальщиков нам никогда не выиграть, потому что на их стороне судья – государство.
Явно не достаточно демпфирует тарифные удары система социальной защиты граждан от непосильных для них жилищно-коммунальных платежей. Ударивший по всем бюджетам экономический кризис отнюдь не поспособствовал улучшению ее работы. В результате рост коммунальных платежей, в «тучные» годы воспринимавшийся как неприятный, но терпимый, стал для общества мощнейшим раздражителем, заставляющим публично отвечать на вопросы: Почему? Кто виноват? Что делать?
Федеральная власть отвечает так. Рост коммунальных тарифов неизбежен, потому что основные фонды этой сферы крайне изношены, их надо срочно обновлять. Рентабельность же в отрасли низкая, значит иных источников средств на это, кроме денег потребителей, нет. А в недовольстве населения виноваты руководители тех регионов и муниципальных образований, где нарушили тарифную дисциплину, превысив установленный федеральными органами предельный уровень роста тарифов (25 % в 2010 г., 15 % в 2011 г.).
Ответы бесхитростны, но отнюдь не бесспорны. Степень износа основных фондов в производстве и распределении электроэнергии, газа и воды (так госстатистика называет совокупность отраслей коммунальной сферы), составлявшая в 2004 – 2009 гг. в среднем 53,1 %, не отличается от аналогичного показателя для добывающих отраслей (52,7 %) и не столь уж сильно превосходит этот показатель для обрабатывающих производств (45,5 %). Средняя рентабельность продукции коммунальной сферы в 2003 – 2009 годах составила 5,5 %, рентабельность активов – 2,7 %, что вдвое ниже, чем в российской экономике в целом, но вполне приемлемо по меркам развитых стран.
Что же касается «тарифной дисциплины» регионов и муниципалитетов, то претензии к их властям, как правило, не только не основаны на нормах права, но и прямо им противоречат. Так, в базовом законе «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» содержатся прямые нормы, позволяющие с 30 декабря 2008 года органам исполнительной власти субъектов федерации без согласования с федеральным тарифным органом сколь угодно превышать установленные им предельные уровни тарифов на электроэнергию, «если такое превышение обусловлено размером инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, утвержденных в порядке, определенном правительством Российской Федерации» (ст.6). С тепловой энергией еще проще: с 1 января 2009 года действует норма той же статьи 6, согласно которой «стоимость тепловой энергии для потребителей … может превышать предельные уровни тарифов на тепловую энергию, устанавливаемые в соответствии со статьей 2 настоящего Федерального закона, а также иные предельные уровни тарифов (цен), устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Таким образом, винить и наказывать следовало бы не региональных и местных начальников, которые использовали данное законом право, а тех, кто в условиях экономического кризиса это право им дал и, уже в режиме «ручного» управления, утверждал предельные уровни прироста коммунальных и иных регулируемых государством тарифов намного выше прироста цен на свободном рынке. Напомню, что в 2009 и 2010 годах, по данным Росстата, при годовых индексах потребительских цен 8,8 % эти тарифы росли вдвое быстрее. А уже за январь - февраль текущего года тарифы на холодную воду и водоотведение выросли в стране на 15,6 %, на газ – на 15,6 %, на горячую воду – 14,2 %, на отопление – на 12,6 %. Гораздо быстрее цен, сформированных рынком, растут и другие тарифы, регулируемые государством: на перевозки, связь, госуслуги, становясь локомотивом инфляции. Воистину, причина болезни – лечение…
Значит ли это, что лучше вообще отказаться от госрегулирования тарифов естественных монополий? Ни в коем случае! Но закрытый бюрократический, и потому конъюнктурно-политически зависимый и коррупционно неустойчивый механизм такого регулирования должен быть кардинально изменен. 20 лет назад в США я имел возможность ознакомиться с работой Энергетической комиссии штата Калифорния. Она состояла не из чиновников, как у нас, а из авторитетных отставных профессоров, депутатов, профсоюзных и иных общественных деятелей, и принимаемые ими решения, в том числе по тарифам, широко обсуждались в обществе не после их принятия, как у нас, а в процессе подготовки. Это не гарантирует от ошибки, но ответственность за такую ошибку общество признает своей, а не исключительно власти.
Публичность и демократический механизм процесса принятия касающихся всех нас решений о тарифной политике и конкретных тарифах и нормах – необходимое, но далеко не достаточное условие гармонизации отношений между гражданами и ЖКХ. Нужна конкретная программа действий, которая, по моему мнению, должна включать четыре первоочередные меры.
Прежде всего, необходимо значительно снизить федеральный стандарт предельной доли расходов на услуги ЖКХ (в пределах социальных норм потребления) в доходах семей плательщиков и практически обеспечить получение жилищных субсидий всеми семьями с низким доходом. Это не только избавит их от незаслуженных страданий и риска лишиться своего жилья, но и существенно увеличит нагрузку на бюджеты, что заставит власти трижды подумать, прежде чем поднимать тарифы. С другой стороны, бюджетные затраты на субсидии могут быть существенно сокращены путем первоочередной установки всем их получателям приборов учета коммунальных ресурсов и снижения тарифов на их потребление в пределах социальных норм.
Полагаю, следует и кардинально упростить доступ к таким субсидиям, ограничив участие гражданина подачей в свою управляющую компанию заявления с указанием необходимых данных о составе и доходах семьи и о занимаемой ею жилплощади. Проверка же этих данных может быть возложена на орган местного самоуправления, информационные ресурсы которого должны позволять автоматизировать этот процесс.
Во-вторых, надо обеспечить собственникам жилья возможность учета всех расходуемых коммунальных ресурсов, без чего гражданам нет никакого смысла сберегать их, а поставщики могут манипулировать нормами потребления, поднимая наши платежи и без повышения тарифов. Задачу эту надо перевести из сферы гражданских в сферу административных правоотношений, возложив на ресурсоснабжающие организации обязанность за свой счет установить приборы учета - общедомовые или квартирные (а не и те, и другие, как предусмотрено законом «Об энергосбережении и повышении энергоэффективности … » (ФЗ-261). Если все квартиры в доме оснащены приборами учета, общедомовые приборы не нужны (за отопление, освещение, воду для уборки мест общего пользования можно платить по нормативам). Ну а если все собственники в доме согласны делить между собой плату, определяемую по показаниям общедомовых счетчиков, не надо заставлять их ставить квартирные приборы учета. Тем же, кому эти приборы не установили не по их вине, существенно снижать расчетные нормы потребления (а не повышать их, как предусмотрено статьей 13 ФЗ-261 для всех «безприборных»). Тогда не будет никаких «тринадцатых квитанций» на покрытие «оприборенными» жильцами разницы между показаниями общедомового счетчика и суммой показаний счетчиков квартирных, в результате чего установка счетчика за счет жильца увеличивает его платежи за коммунальные ресурсы, и он чувствует себя обманутым и ограбленным.
В-третьих, следует решительно переходить на двухставочные (или даже многоставочные) тарифы в зависимости от объема потребления. На потребление в пределах социальных норм должны распространяться самые низкие тарифы (о чем уже говорилось выше), которые стоило бы заморозить на 3 – 5 лет. Это справедливо, потому что в пределах социальных норм потребитель ресурсов не заставляет существующие мощности работать с повышенной нагрузкой, ускоряя их амортизацию, и не создает потребности в вводе новых мощностей. Поэтому из расчета этого тарифа, самого низкого, должна быть исключена инвестиционная составляющая. Инвестиционные потребности же поставщиков ресурсов в публично защищенных ими и признанных потребителями объемах следовало бы удовлетворять за счет более высоких тарифов на потребление сверх установленных социальных нормативов.
А поскольку несправедливо увеличивать капитал частных компаний путем присвоения ими новых ТЭЦ, электрических, тепловых, водопроводных и т.п. сетей, построенных за счет средств потребителей (в перспективе - той самой инвестиционной составляющей повышенного тарифа на потребление сверх социальных норм), следовало бы, в-четвертых, конвертировать потребителям эти их инвестиции в акции соответствующих коммунальных компаний. Это неизбежно привело бы к скорому превращению таких компаний в публичные – на пользу им самим и их новым акционерам - потребителям.
Потребителей, разумеется, волнуют и тарифы на содержание и ремонт жилья, которые тоже растут, хотя и не так быстро. Часть из предложенных выше мер касается и их, однако главное для их сдерживания в совсем другом: реальной демонополизации и развитии конкуренции в этой сфере.