Проблемы в реализации энергосервисных контрактов в бюджетной сфере

За время с момента выхода 261-ФЗ и по сегодняшний день, мы досконально на практике опробовали и проанализировали весь процесс возможного заключения энергосервисных контрактов в бюджетной сфере. Мы начали с мониторинга рынка энергосберегающего оборудования и технологий, отбора оборудования способного при малой закупочной стоимости, стоимости монтажа, длительного срока службы и низкой стоимости эксплуатации обеспечивать существенный объем экономии определенного энергоресурса. Определившись с энергосберегающими мероприятиями, мы выбрали объект для их реализации. После этого мы тесно сотрудничали с рядом кредитных организаций на предмет кредитования энергосервисных контрактов. В полном соответствии с требованиями банков составили технико-экономическое обоснование проекта, глубоко просчитали предполагаемый объем экономии, стоимость контракта с учетом банковских выплат, определились со сроком контракта. Результатом проделанной работы являются 4 заключенных муниципальных энергосервисных контракта по реконструкции существующей системы уличного освещения МО г. Мосальск на основе светодиодных светильников.

Трудности, с которыми мы столкнулись в ходе работы, мы бы разделили на два вида, это – трудности которые не позволяют обеспечить малый срок контракта, т.е. окупаемости затрат понесенных ЭСКО или большого процента достигнутой экономии остающейся в распоряжении госзаказчика и второй вид – трудности, которые отпугивают потенциальных инвесторов (ЭСКО) и тормозят развитие энергосервисной деятельности в нашей стране. 

1. К ним относятся отсутствие у банков кредитного продукта для энергосервисной деятельности, кредитование только при условии обеспечении кредита государственной гарантией, что представляется маловероятным в виду того что государственный заказчик является заказчиком, а не исполнителем. Зачастую госзаказчики в муниципальном ведении, а муниципальные бюджеты часто дефицитны и не предусматривают статьи для госгарантий. Нежелание госзаказчика обеспечивать кредит госгарантией оправдывается неуверенностью в достижении определенного контрактом объема экономии, соответственно, будущей неспособности исполнителя платить по кредиту и исполнить обязанности по контракту. Таких же рисков опасаются и банки.

2.Требования банков обеспечить кредит залогом имущества или поручительством сторонней организации неприемлемо для исполнителя в виду специфики энергосервисных контрактов – они долгосрочны, т.е. подобная схема бесперспективна для исполнителя в виду ограниченного количества имущества и поручителей. 

Существующая система налогообложения ложится тяжелым бременем на ЭСКО и увеличивает срок действия контракта. ЭСКО приходится выплачивать НДС после подписания актов выполненных работ, т.е. после выполнения монтажных работ, а возврат инвестированных средств ЭСКО получает в течении нескольких лет. Таким образом ЭСКО необходимо увеличивать сумму кредита для уплаты НДС и, соответственно, увеличивается сумма выплат процентов по кредиту.

3.Несовершенство существующего законодательства в сфере энергосервисной деятельности, а именно – 636 и 94-ФЗ так же работают на увеличение сроков окупаемости и обременяют ЭСКО рисками так отпугивающими кредитные организации и потенциальные ЭСКО. Упомянутые выше нормативные документы базируются на основе, которая делает сам предмет контракта и, следовательно, всю методику отбора победителя в конкурсе построены таким образом что, в первую очередь, сам гос.заказчик недополучает большую часть средств образовавшихся в результате выполнения энергосервисного контракта, а требования к условиям контракта, процесс формирования энергосберегающих мероприятий, подготовки контракта к конкурсной процедуре, критерии отбора победителя в конкурсе выстроены таким образом ,что на практике энергосервисный контракт на реальном объекте нереализуем или, в лучшем случае, обременяет ЭСКО огромными рисками которые делают контракт низкодоходным для ЭСКО и неинтересным для выдачи под него кредита банкам.

Предлагаю по пунктам разобрать 636, который базируется на требованиях 94-ФЗ и тесно с ним переплетается:

Первый пункт 636 определяет, что энергосервисный котракт должен содержать в себе наличие перечня мероприятий, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности, которые обязан выполнить исполнитель контракта на энергосервис, с подробным техническим описанием каждого мероприятия и сроками их выполнения. Перечень этих мероприятий, согласно этого постановления, формирует заказчик. Следовательно, он же определяет объем экономии который предполагается достичь в ходе реализации контракта, он напрямую зависит от определенных заказчиком мероприятий ( смонтированного энергосберегающего оборудования) и он же определяет пропорции распределения этой экономии между заказчиком и исполнителем контракта.

В виду того что, как правило, заказчиками являются организации не компетентные в вопросах энергосберегающих технологий (школы, больницы и т.д.) и не способны самостоятельно формировать перечень мероприятий, 636 определяет и четко выстраивает градацию процесса формирования заказчиком перечня энергосберегающих мероприятий указываемых в энергосервисном контракте.

Перечень мероприятий может формироваться на основании:

1. Энергетического паспорта, составленного по результатам обязательного энергетического обследования. Т.е. здесь, 636 постановление учитывает упомянутую выше некомпетентность заказчика в вопросах энергосберегающих технологий, и отдает процесс формирования энергосберегающих мероприятий специализированным, компетентым организациям – энергоаудиторам. Но, как показывает практика, гос.заказчики ссылаясь на требования 261ФЗ оттягивают процес получения энергопаспортов на конец 2012 года и в настоящее время энергетические паспорта имеют не более 30% гос.заказчиков. Большая часть из имеющихся на сегодня энергопаспортов выполнялась по принципу «чем дешевле – тем лучше», следовательно, для их создания привлекались сомнительные организации, которые с целью обойти конкурсные процедуры, а заказчик с целью сэкономить средства, выполняли за мизерные суммы энергопаспорта ,которые по своей сути являются документом созданым лишь с целью его наличия на случай проверки надзорными организациями. Никакой технической наполненности, представляющий интерес для энергосервисных компаний, они не несут.

Если рассмотреть случай, когда энергопаспорт выполнен высокопрофессиональной организацией, в котором указаны современные эффективные энергосберегающие мероприятия, то и здесь выясняется, что для энергосервисного контракта этой информации не достаточно, т.к. энергосервисный контракт в себя включает не только техническую, но и экономическую составляющие, т.е. энергоаудитор компетентен в технических вопросах, он знает какие определить энергосберегающие мероприятия, какой объем экономии они способны обеспечить, знает рыночную стоимость энергосберегающего оборудования. Определив потребление энергоресурсов заказчика за предыдущий период, объем экономии в натуральном выражении, достигаемый в результате выполнения рекомендуемых им заказчику энергосберегающих мероприятий, умножив объем ежегодной экономии на тариф и сопоставив с рыночной стоимостью рекомендуемых мероприятий, он определит предполагаемый срок контракта, который заказчик и укажет в конкурсной документации. Но природу происхождения денежных средств на реализацию указанных энергоаудитором энергосберегающих мероприятий у потенциальной энергосервисной компании он знать не может. Следовательно, к выполненному им расчету сроков реализации энергосервисного контракта, основанному на объеме предполагаемой экономии и понесенных исполнителем затрат, необходимо в части понесенных исполнителем затрат прибавить, в случае если исполнитель привлекает кредитные средства, сумму понесенных исполнителем затрат на выплату процентов по кредиту. В каком объеме ЭСКО привлекает кредитные средства – то ли 100% средств необходимых на закупку и монтаж энергосберегающего оборудования, то ли только часть, на какой срок он берет кредит, под какой процент, как он будет выплачивать кредит, толи -сначала тело кредита, толи -вначале процент по кредиту, эти параметры энергоаудитор предположить не в состоянии. Да и выполнить такие экономические расчеты мало кто из энергоаудиторов способен. Так же на сумму затрат понесенных ЭСКО для реализации энергосервисного контракта влияет: срок выполнения работ, возможность привлечения субподрядных организаций, гарантийные обременения (их срок)…

2. При отсутствии у заказчика энергетического паспорта, 636 указывает на формирование перечня мероприятий, потенциальным участником размещения заказа самостоятельно, при помощи сведений об объекте: информация о количестве объектов (зданий), годе постройки, типе ограждающих конструкций, годе капитального ремонта, технических характеристиках оборудования, потребляющего энергетический ресурс, наличии приборов учета используемого энергетического ресурса, об объеме потребления энергетического ресурса за предыдущие периоды, и свободного доступа потенциальных участников размещения заказа, для самостоятельного обследования объекта.

Второй вариант кажется вполне логичным и работоспособным, но далее в 636 указывается ,что потенциальному участнику размещения заказа предусмотрено полное отсутствие компенсации затрат, понесенных им при проведении подготовительных работ для подготовки конкурсного предложения. На первый взгляд, это стандартное типовое решение присутствующее во всех конкурсных процедурах в рамках 94-ФЗ…Но, энергосервисные контракты специфичны… Для того что бы приступить к реализации энергосервисного контракта сторонам необходимо знать объем потребления энергоресурса, который планируется экономить, за предыдущий период. Для определения объема достигнутой экономии он служит отправной точкой. В пункте 6 «Определение объема потребления энергетического ресурса до реализации исполнителем перечня мероприятий» Приложения № 1 636 указывается, что при отсутствии данных об объеме потребления энергетического ресурса заказчиком за предыдущий период, определенных при помощи прибора учета используемого энергетического ресурса (т.е. при отсутствии у заказчика данного прибора учета), объем потребления энергетического ресурса заказчиком определяется расчетным методом, на основании данных об объеме потребления, полученных за период который составляет не менее месяца, полученных при помощи прибора учета установленного исполнителем. Судя по тому что постановление оперирует терминами «заказчик» и «исполнитель» предполагается установка прибора учета после подписания контракта, т.е. за средства энергосервисной компании. Но, в пунке 3 Приложения № 2 к 636 сказано, что для контрактов на энергосервис, срок исполнения которых составляет более одного календарного года, начальная (максимальная) цена контракта определяется как произведение фактического объема потребления энергетического ресурса за прошлый год, стоимости единицы энергетического ресурса на дату объявления о проведении отбора и минимального целого количества лет, составляющих срок исполнения контракта. Согласно требований 261-ФЗ к 01 января 2011 года все бюджетные здания уже должны иметь приборы учета, но в действительности это не так. К тому же на практике, заказчики имеют приборы учета, фиксирующие общее потребление каждого вида энергоресурсов объектом, например – один прибор учета электроэнергии, фиксирующий потребление всеми электроприборами находящимися на объекте (светильники, компьютеры, электроплиты), а энергосберегающие мероприятия проводятся выборочно (только освещение), следовательно необходима установка приборов учета электроэнергии только на систему освещения. Исходя из этого заказчику, при отсутствии у него необходимого прибора учета энергоресурса и отсутствии энергетического паспорта, для определения начальной (максимальной) цены котракта необходимо, соответственно, для определения фактического объема потребления энергетического ресурса, до объявления конкурса, привлечь потенциального участника размещения заказа, который за собственные средства установит прибор учета на срок не менее месяца, зафиксирует полученные показания и выполнит расчет потребления заказчиком энергоресурса за год. В случае, если этот потенциальный участник размещения заказа не выиграет в конкурсе, то что произойдет с установленным им прибором учета? Если эти работы отнести к затратам, понесенным им при проведении подготовительных работ для подготовки конкурсного предложения, то установленный прибор остается на объекте заказчика. Если это счетчик холодной воды или электроэнергии, то затраты потенциального участника размещения заказа незначительны и многие энергосервисные компании готовы к таким рискам, но если это прибор учета тепловой энергии стоимостью около 500 тыс. рублей, если их необходимо установить несколько… ЭСКО не идут на такие риски. Если процесс формирования перечня мероприятий осуществляется в отопительный период, заказчику и потенциальному участнику размещения заказа необходимо дождаться окончания отопительного периода, установить прибор учета, затем дождаться начала следующего отопительного периода, месяц ждать для фиксации показаний прибора учета, потом опять ждать окончания отопительного периода для установки энергосберегающего оборудования. В итоге подготовка конкурсной документации, проведение конкурса и заключение энергосервисного контракта займут 1,5 года и без уверенности для потенциального участника размещения заказа ,что он выиграет в конкурсе. 

Как формировать начальную (максимальную) цену контракта на энергосервис при осуществлении действий направленных на экономию горюче-смазочных материалов в автомобильном транспорте не сказано ни в одном нормативно-законодательном документе. По каким приборам учета? По какому тарифу формировать начальную (максимальную) цену контракта и по какому производить платежи???

Ни слова не сказано о том что экономия энергоресурсов методом замены малоэффективного энергоресурса на более эффективный (уголь, мазут на пеллеты, бензин на газ) является ли энергосервисным контрактом?

Для разрешения этой проблемы необходимо принимать допущение, в качестве определения фактического объема потребления энергетического ресурса, при отсутствии прибора учета энергоресурса, нормативное потребление энергоресурса по которому заказчик осуществлял расчеты с ресурсоснабжающей организацией в предыдущем периоде. Соотвественно сформировать эти нормативы.

Еще одним препятствием широкого распространения энергосервисных контрактов является формирование начальной (максимальной) цены контракта для конкурса. Согласно 94-ФЗ и 636, для контрактов на энергосервис, срок исполнения которых составляет более одного календарного года, начальная (максимальная) цена контракта определяется как произведение фактического объема потребления энергетического ресурса за прошлый год (трудности определения его описаны выше), стоимости единицы энергетического ресурса на дату объявления о проведении отбора и минимального целого количества лет, составляющих срок исполнения контракта. Проблемма в том, что при определении начальной (максимальной) цены контракта без учета ежегодного удоражания единицы энергетического ресурса увеличивается срок реализации контракта - согласно же 636, регулярные платежи заказчика исполнителю по контракту производятся из образовавшейся экономии по ценам (тарифам) на соответствующий энергетический ресурс, фактически сложившимся за период достижения предусмотренного контрактом размера экономии. На практике это приводит к тому, что цена контракта выплачивается раньше чем достигается весь объем экономии, указанный в контракте. Что в таком случае делать сторонам контракта нигде не прописано – закрывать контракт или продолжать до полного объема достижения экономии, но тогда исполнитель выполняет обязательства по гарантии на оборудование и периодическое техническое обслуживание, не получая за это денег. Если расторгать договор, то получается, что исполнитель не выполнил своих обязательств по контракту… Согласно прогнозов по росту цен на энергоностители и анализу роста цен за предыдущие годы, тариф увеличивается примерно на 12% ежегодно. С учетом этой величины, тарифов на энергоресурсы и существующих предложений на рынке энергосберегающего оборудования, сроки окупаемости понесенных затрат ЭСКО с учетом их прибыли от 3-х до 5-ти лет. Если в этом расчете не учитывать удорожание тарифа, то сроки окупаемости и, соответственно, цена контракта увеличивается до 7-9 лет. Мало какое оборудование имеет ресурс больше этих сроков. Соответственно, ЭСКО не идут на такие условия заключения контрактов в силу повышенных финансовых рисков связанных с гарантийными обязательствами, а гос.заказчики в силу того, что по окончании срока контракта получают не годное для дальнейшей эксплуатации оборудование. 

Большим недоразуменеем в законодательных и подзаконных документах является определение единицы измерения цены контракта:

В статье 72 БК РФ указан порядок определения цены контракта – как процент от стоимости сэкономленных энергетических ресурсов. Согласно статье 56_1 94-ФЗ в которой указывается порядок определения начальной (максимальной) цены контракта и следуя ей участник конкурса предлагает объем экономии энергоресурса в денежном выражении и распределение достигаемой экономии между заказчиком и исполнителем в процентном отношении. В пункте 12 статьи 56.1, главы 7.1. Размещение заказов на энергосервис для государственных или муниципальных нужд 261-ФЗ указано, что Контракт на энергосервис заключается по цене, которая определяется в виде процента экономии В ДЕНЕЖНОМ ВЫРАЖЕНИИ…

Принцип энергосервисных контрактов, выстроенный 261-ФЗ, потом 94-ФЗ и 636 постановлением сводится к тому, что гос. заказчик не приобретает оборудование посредством энергосервисных контрактов, а приобретает экономию энергетических ресурсов. О судьбе установленного оборудования после окончания действия контракта не сказано ни где. На практике, в силу существующих тарифов, оборудования на рынке, цен на него, исполнитель не способен предложить заказчику возврат экономии более чем 10-15%. Сложив и умножив несколько выше указанных цифр получается, что например: есть энергосервисный контракт продолжительностью 7 лет, гос.заказчик получает на протяжении действия контракта 10% экономии энергоресурсов ежегодно, следовательно, за весь срок контракта он получает 70% экономии энергоресурсов, на восьмой год – все 100% экономии. Т.е. за 8 лет гос.заказчик получит в свое распоряжение 170% экономии и, скорее всего, оборудование, близкое к окончанию своего ресурса эксплуатации. Если же в принцип (предмет) энергосервисных контрактов поставить не распределение достигаемой экономии между сторонами, а срок действия контракта (который на прямую зависит от стоимости оборудования и обеспечиваемого им объема экономии), то сложив и умножив несколько выше указанных цифр получим: срок контракта 5 лет, на протяжении действия контракта весь объем экономии уплачивается исполнителю, по истечении контракта, на протяжении 3-х лет (до окончания аналогичного контракта упомянутого выше), заказчик получает 300% экономии.

Пункт 17 Приложения № 1 к 636 говорит о том, что в качестве меры ответственности за неисполнение исполнителем обязательства по достижению определенной в контракте доли размера экономии в течение соответствующего периода начисляется исполнителю неустойка (штраф, пеня), рассчитанный как произведение одной сотой действующей на день уплаты неустойки (штрафа, пеней) ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации на произведение цены (тарифа) энергетического ресурса. Зачем так ужесточать ответственность исполнителя!? Выплата исполнителю по фактическому объему экономии, может считаться достаточной мерой. Если же объем экономии не достигнут, то исполнитель не дополучает денежные средства.

Заместитель директора ГБУ "Региональный центр энергоэффективности" Калужской области