Преграды на пути массового тиражирования энергосервисных контрактов в бюджетной сфере

На сегодняшний день опыт заключения энергосервисных контрактов – в том или ином виде – есть практически во всех субъектах РФ. По данным «Обзора российского рынка энергосервиса за 2016 год»[1], объем рынка энергосервиса в 2016 г. составил 7 387,2 млн руб. При этом за 2011 год те же показатели зафиксированы на уровне 73,5 млн руб. Таким образом, за 5 лет рынок энергосервиса вырос в 100 раз. Все эти годы рынок находился в стадии становления, которое происходило за счет проб и ошибок компаний-пионеров. Думается, именно благодаря им в апреле 2016 года вступил в силу Приказ Минэнерго № 67, утвердивший методику определения объема потребления энергоресурсов расчетно-измерительным способом. Без преувеличения можно сказать, что этот Приказ стал серьезным драйвером развития рынка, особенно в части повышения энергоэффективности систем внутреннего и наружного освещения. За прошлый год рынок вырос более, чем в 5 раз.

При этом на сегодняшний день все еще есть барьеры для массового тиражирования энергосервисных контрактов. Научно-экспертный совет при Рабочей группе Совета Федерации по мониторингу реализации законодательства в области энергетики, энергосбережения и повышения энергетической эффективности в рамках осуществляемой деятельности по мониторингу правоприменения тесно взаимодействует со всеми участниками рынка энергосервиса. В субъектах РФ при активном участии органов исполнительной власти проводятся совещания, круглые столы, конференции. Имеющиеся данные позволяют выделить пять основных преград для массового тиражирования проектов, реализуемых в рамках механизмов энергосервисных контрактов.

Преграда первая. Взаимоотношения между потенциальными заказчиками и инвесторами.

В подавляющем большинстве заключенных в 2016 году энергосервисных контрактов заказчиками были муниципальные учреждения и органы местного самоуправления (88%)[2]. При этом в большом количестве бюджетных организаций социальной сферы до сих пор нет профильных специалистов по энергосбережению. Особенно остро эта проблема стоит в дошкольных и общеобразовательных учреждениях. В ВУЗах и учреждениях здравоохранения есть инженеры, отвечающие за эксплуатацию. Но и им достаточно тяжело продвигать внутри своих организаций идеи энергосбережения и повышения энергетической эффективности. В этой части мотивация руководства учреждений находится на низком уровне. И если до 2015 года Федеральный закон № 261-ФЗ «Об энергосбережении»[3] обязывал все бюджетные предприятия обеспечивать сокращение энергопотребления не менее, чем на 3% ежегодно по отношению к показателям 2009 года (что хоть как-то мотивировало обращать внимание на энергосервис), то сейчас нет даже этого. Часто оценку необходимости энергсервиса поручают бухгалтерам. Они первым делом запрашивают у инвесторов финансовые модели и начинают считать их прибыль. И это абсолютно логично исходя из основной деятельности бухгалтерии. Итогом такого анализа зачастую становится фраза «Мы лучше все сами сделаем: проведем эти мероприятия за свой счет и будем оставлять экономию у себя». И это действительно было бы хорошим решением и позволило бы сэкономить больше бюджетных средств. Но в моменте фраза «сделаем сами» означает потратить бюджетные средства здесь и сейчас. В итоге, зачастую проекты не реализуются. Хотя энергосервис позволил бы начать экономить, не откладывая и не привлекая дополнительные бюджетные средства.

Преграда вторая. Действующие конкурсные процедуры не учитывают особенность энергосервиса.

Сложность самих процедур запуска энергосервисного контракта по Федеральному закону № 44-ФЗ[4] и необходимость проведения глубокого анализа ситуации на объекте для определения экономической оправданности проведения энергосервиса, а также указанное выше отсутствие профильных специалистов вынуждает бюджетные учреждения обращаться к компетенциям энергосервисных компаний (далее - ЭСКО). В итоге может сложиться такая ситуация, при которой потенциальный инвестор, инициировавший работу в рамках энергосервисных контрактов, затративший ресурсы на разъяснение руководству бюджетного учреждения механизмов энергосервиса и проводивший за свой счет озвученные выше предварительные работы, оказывается по отношению к конкурентам в заведомо более рискованной позиции. Между тем, этот барьер можно было бы устранить, сохранив конкуренцию. Например, так, как это сделано в случае с инициативной концессией. И подобный законопроект применительно к энергосервису сейчас активно обсуждается.

Преграда третья. Затраты инвестора на обеспечение исполнения долгосрочного инвестиционного контракта.

С одной стороны, мероприятия в рамках энергосервисного контракта реализует инвестор за свой счет, без привлечения бюджетных средств, с другой – этот же инвестор перечисляет на счет заказчика еще и обеспечение исполнения, которое «замораживается» на весь срок действия энергосервисного контракта. Выпуск банковской гарантии за 10 дней (от победы на конкурсе до подписания контракта, когда заказчику уже должны быть предъявлены обеспечение или гарантия) в реальной жизни практически нереализуем. А последующая замена денежного обеспечения на банковскую гарантию вызывает отторжение со стороны специалистов на стороне заказчика. Было бы логично если не отменить совсем обеспечение исполнения энергосервисных контрактов, то хотя бы ограничить его необходимость сроком реализации предусмотренных контрактом энергоэффективных мероприятий.

Преграда четвертая. Отсутствие проектного финансирования.

Фактически на данный момент на рынке энергосервиса не работает механизм проектного финансирования. Более-менее сдвинулось с мертвой точки и стало развиваться рефинансирование – появился факторинг. Но и здесь много проблем: в действующем правовом поле решающиеся на выкуп денежного потока банки вынуждены перекладывать все риски на ЭСКО. В итоге, зачастую, условия по факторингу таковы, что идут на них те самые компании-пионеры, которые служат своего рода «ледоколами»: осознанно прорубают дорогу, которой будут пользоваться все участники рынка. А проблема кредитования ЭСКО для реализации мероприятий, заложенных в энергосервисные контракты, ждет своего решения.

Преграда пятая. Риск невозврата инвестиций.

Механизм энергосервиса сам по себе предполагает взятие инвестором на себя риска недостижения (по той или иной причине) экономии и – соответственно – невозврата даже вложенных средств, не говоря уже о прибыли. При этом зачастую еще и возникает ситуация с неплатежами в адрес ЭСКО по факту достижения экономии. Причем, речь здесь не о спорах между заказчиком и исполнителем на предмет наличия самого факта возникновения экономии: нет, речь именно о задолженностях, возникающих по факту признания экономии обеими сторонами контракта (после подписания актов об экономии). Этот фактор является настолько существенным, что многие ЭСКО вынуждены прекращать свою деятельность из-за подобного рода неплатежей. Решением могло бы стать внесение поправок в законодательство для обеспечения возможности взыскания задолженностей по энергосервисным контрактам с заказчиков в порядке упрощенной судебной процедуры – на основании судебного приказа.

Это, конечно, не все, но, пожалуй, ключевые преграды, стоящие на пути массового тиражирования энергосервисных контрактов в бюджетной сфере. А если учесть приведенную выше статистику 2016 года, по которой в 88% контрактов заказчиками энергосервисных услуг были муниципальные учреждения и органы местного самоуправления, то можно сказать, что это барьеры на пути развития всего рынка энергосервиса в России. Без их ликвидации вряд ли можно надеться на формирование полноценного рынка: инвесторы просто не будут вкладывать серьезные средства в эту сферу.