В.В.Путин провёл совещание «О комплексе мер по улучшению экологической обстановки в России»

Вступительное слово В.В.Путина:

Добрый день, уважаемые коллеги! Мы с вами собрались сегодня для того, чтобы поговорить по проблемам экологического характера, по проблемам охраны окружающей среды, по таким вопросам, которые волнуют практически каждого, но точно совершенно каждого касаются. Предлагаю сосредоточиться сегодня на конкретных, практических мерах, реализация которых позволит улучшить экологическую обстановку и, конечно, обозначить ключевые акценты дальнейшей работы. Это особенно важно, учитывая, что сейчас идёт подготовка базового документа, который называется «Основы экологической политики России на период до 2030 года».

Интенсивное развитие хозяйственной деятельности, транспортной, промышленной инфраструктуры неизбежно оказывает воздействие на окружающую среду. Своё негативное влияние вносят и архаичные производства, которые не отвечают современным экологическим требованиям, загрязняют природу. Данные ежегодных государственных докладов показывают, что антропогенное воздействие на естественные экосистемы не снижается, а только увеличивается. Практически во всех регионах страны загрязнение атмосферного воздуха и водных объектов сохраняется на высоком уровне.

Серьёзной проблемой является и так называемое захламление почв. Речь идёт не только об экологическом ущербе, связанном с прошлой хозяйственной деятельностью, но и о неуклонном увеличении количества отходов, которые идут не на вторичный хозяйственный оборот, а на полигоны, а проще сказать – на свалки, которые, к сожалению, очень часто находятся в ненадлежащем состоянии и наносят вред природе и людям.

В целом, согласно оценкам экспертов, около 15% территории Российской Федерации по экологическим показателям находится в критическом состоянии. И бездействие может привести к необратимым последствиям для окружающей среды. Главными причинами таких проблем называют несовершенство системы природоохранного регулирования, неэффективность управленческих и контрольных функций государства, слабые стимулы для использования современных чистых и так называемых зелёных технологий.

Для изменения ситуации предлагается внести в законодательство ряд изменений. Прежде всего они касаются нормирования воздействия на окружающую среду за счёт внедрения так называемых наилучших существующих технологий, то есть технологий, основанных на последних достижениях науки и техники, которые направлены на снижение негативного воздействия на природу.

Важное условие, разумеется, что такие технологии должны быть финансово доступными для предприятий и экономически эффективными. Кстати, в странах Евросоюза, у наших соседей, уже начиная с 1996 года внедрение подобных технологий является обязательным требованием. Проблема обсуждается, и, собственно говоря, её внедрение на экспертном уровне началось ещё в 1984–1988 годах, когда эти идеи были разработаны и предлагались.

Ещё одной мерой, направленной на уменьшение антропогенной нагрузки, могут стать экономические стимулы. Так, если предприятие активно вкладывает инвестиции в модернизацию, в энергосбережение, экологически чистые технологии, то оно вправе рассчитывать на преференции. Например, затраты на проведение природоохранных мероприятий могут учитываться при определении размера платы за воздействие на окружающую среду.

Одновременно с этим предлагается ввести увеличение штрафов для предприятий, не соблюдающих законодательство и нарушающих установленные правила. Подчеркну, что все предлагаемые новации полностью соответствуют международной практике в этой сфере и в целом направлены на обеспечение экологической безопасности страны, повышение качества жизни людей, укрепление здоровья нации. И конечно, они дают дополнительный импульс процессам технологического развития нашей промышленности и экономики.

В этой связи хотел бы особо отметить следующее. Безусловно, нужно избавляться от грязных производств, обеспечивать высокие экологические стандарты, предъявлять жёсткие требования к нарушителям. Мы такую работу должны вести последовательно, но при этом нельзя создавать новые административные барьеры в экономике. Нам нужен реальный, позитивный результат, эффективно работающая система, не создающая дополнительные проблемы для бизнеса, но при этом эффективно обеспечивающая экологическое благополучие.

Всегда существует противоречие между развитием и сохранением природы. Оно всегда было, есть и будет, но нам нужно найти этот баланс. Я прекрасно понимаю озабоченность тех специалистов, которые думают о необходимости повышения производительности труда, состоянии нашей конкурентоспособности. Но все мы понимаем, что если стимулов нет, то тогда это консервирует старые производства и старые технологии и ведёт к экстенсивному пути развития, которое всегда будет опаздывать за передовыми технологиями, за нашими конкурентами не угонится никогда, – мы будем всегда плестись в хвосте. И не только в хвосте решения проблем, связанных с сохранением природы, но и в хвосте экономического развития. Будем всегда догонять, а это ошибочный путь. Это путь, который не приведёт нас к лидерству ни в деле защиты природы, ни с точки зрения экономического развития, а значит, и решения социальных проблем.

Давайте начнём работать. Юрий Петрович – вам слово.

Ю.П.Трутнев: Спасибо, уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые коллеги! Прежде всего несколько слов – о сегодняшней экологической ситуации в России. Как видно из представленных графиков, ситуация по выбросам в воздух, сбросам в водные источники практически стабильна, а по отходам идёт некоторое превышение уровня. В то же самое время мы не можем назвать эту стабильность благоприятной. Сегодня около 10 млн граждан Российской Федерации проживает на территориях с высоким уровнем загрязнения окружающей среды. Здесь показаны эти зоны и горячие экологические точки, накопленные по результатам прошлой экономической деятельности.

Основным инструментом воздействия на ситуацию является государственное регулирование. Необходимо сказать, что система нормирования, система государственного регулирования охраны окружающей среды в Российской Федерации разрабатывалась в 1980-х годах на основе эколого-экономических моделей того времени. Она очевидно устарела.

Какие накопились проблемы? Прежде всего система нормирования негативного воздействия субъективно позволяет предприятиям восстанавливать любой уровень воздействия на окружающую среду. Плата за негативное воздействие минимальна и не индексировалась с 1991 года. Отсутствует экономический стимул для перехода предприятий на наилучшие, доступные технологии. Отсутствует механизм ликвидации накопленного экологического ущерба. Не обеспечены условия для создания бизнес-среды в сфере переработки и утилизации отходов. Практически ликвидирован институт государственной экологической экспертизы.

Владимир Владимирович, Вы говорили о балансе. Необходимо сказать, что при отсутствии эффективной системы государственного регулирования экологии экономический рост приводит к ухудшению состояния жизни людей, состояния среды.

В целях реформирования законодательства Министерством совместно с заинтересованными органами исполнительной власти подготовлен пакет из восьми экологических законопроектов, охватывающих различные стороны отношений человека и природы. В каком они сегодня состоянии? Четыре законопроекта, перечисленные на слайде №5, согласованы со всеми федеральными органами исполнительной власти, внесены в Правительство.

Хочу доложить, что при подготовке к данному совещанию, практически вчера, согласован пятый. То есть сегодня пять из восьми согласованы и готовы к рассмотрению на Правительстве Российской Федерации. Тем не менее в несогласованном состоянии остаются три законопроекта, в том числе важнейший – о совершенствовании системы нормирования и экономического стимулирования в области охраны окружающей среды.

С Вашего разрешения хотелось бы остановиться на каждом из несогласованных проектов и сказать, в каком состоянии они находятся. Прежде всего самый важный законопроект – о нормировании и экономическом стимулировании. Очевидно, разные предприятия совершенно по-разному влияют на состояние окружающей среды. Из миллиона предприятий Российской Федерации, оказывающих то или иное воздействие на природу, только 11,5 тыс. предприятий отвечает за 99% выбросов и сбросов. Таким образом, по отношению к подавляющему массиву предприятий мы видим задачи не столько ужесточения экологического законодательства, сколько снятия административных барьеров. По 700 тыс. предприятий с незначительным уровнем воздействия мы предполагаем переход на декларирование, по 290 тыс. нормативы будут устанавливаться по факту сбросов и выбросов.

Что же касается оставшихся 11,5 тыс. опасных экологических объектов, то по отношению к ним законопроект планирует переход на принципы наилучших существующих доступных технологий. При выборе этого принципа мы опирались на мировой опыт. Хочу сразу сказать, что, кроме принципа наилучших существующих доступных технологий, в мире иногда используются нормативы качества окружающей среды, но они используются не для нормирования, а для контроля нагрузки на соответствующую территорию, то есть скорее как инструмент территориального развития. Кроме того, для предприятий они абсолютно невыполнимы, потому что требуют снижения выбросов в 10 раз.

Что же такое «наилучшие существующие доступные технологии»? Это технологии, которые экономически доступны и которые практически внедрены на нескольких предприятиях. При этом очевидно, что законодательством задаются не сами технологии, а задаются нормативы выбросов и сбросов на единицу продукции, соответствующие наилучшим технологиям, то есть мы создаем для предприятий цель, к которой они реально могут стремиться. При этом для внедрения наилучших существующих доступных технологий нам необходимо 6 тыс. описаний технологических процессов. В Евросоюзе они разбиты на 27 отраслевых справочников, обновляемых один раз в три года. Это достаточно большая работа, для нее предусмотрен переходный период. Но сразу хочу сказать, что мы, конечно, не собираемся изобретать что-то новое. Наилучшие существующие доступные технологии существуют не в национальном, а в межнациональном масштабе, поэтому прежде всего мы будем переводить и адаптировать уже имеющиеся справочники BREF.

Теперь по поводу того, что предполагается в рамках мер экономического воздействия в период внедрения наилучших существующих доступных технологий. Мы предполагаем два этапа увеличения платы за негативное воздействие: в 2–3 раза, по отношению к существующему уровню сегодня, в 2012 году, и в 3–4 раза в 2016 году. С учётом этих повышений объём платы в 2020 году будет составлять 1,1% от прибыли предприятий. При этом это будет касаться предприятий, которые не переходят на существующие наилучшие доступные технологии (НДТ). Что касается предприятий, переходящих на принципы НДТ, то плата для них будет снижаться. Хочу сразу сказать, мы, очевидно, понимаем, что 1,1% – это в среднем по всей экономике Российской Федерации. Очевидно, будут отраслевые искажения, будут искажения, связанные с конкретными предприятиями. На эту тему нам с коллегами из Министерства экономического развития и Минфина ещё надо вместе работать, но времени на это у нас существует вполне достаточно – до 2020 года.

Теперь по поводу административных мер и как они будут действовать в период перехода на принципы НДТ. С 2012 до 2014 года мы предлагаем разработку всей необходимой документации – деление предприятий на категории (категории будут утверждаться постановлением Правительства), подготовку нормативных актов, утверждение планов мероприятий по снижению воздействия. С 2014 года мы предлагаем запретить проектирование новых предприятий, не соответствующих принципам существующих наилучших доступных технологий. Это тоже примерно тот путь, которым шёл весь мир. С 2016 года предлагается запрет на ввод в эксплуатацию новых объектов, чьи выбросы и сбросы не соответствуют НДТ, за исключением тех предприятий, которые проектировались до изменения законодательства. И наконец, только с 2020 года вводимые административные ограничения будут касаться существующих предприятий. При этом, если существующие предприятия до 2020 года начали программу модернизации, то им предоставляется ещё пятилетний период для её завершения.

Что хотелось бы сказать в целом по предлагаемым мерам? Все решения носят отсроченный характер. Меры экономического характера в целом составляют 1,1% от прибыли предприятий. Для предприятий, переходящих на НДТ, объём платы снижается (а не увеличивается!) на 70%. И наконец, до внедрения принципов НДТ на существующих предприятиях в 2020 году у Правительства есть возможность проанализировать экономическую ситуацию и сделать выводы по судьбе каждого конкретного предприятия.

Несколько слов о стоимости модернизации. Очевидно, самых больших вложений потребуют такие отрасли, как электроэнергетика: переход с мазута, угля на газ, на другие источники. Потребует довольно много денег и жилищно-коммунальное хозяйство. При этом жилищно-коммунальное хозяйство, поскольку сегодня это государственная ответственность, потребует ещё больше внимания.

В то же время хочу сказать о том, что модернизация и там, и там необходима в любом случае. Кроме того, значительная часть требуемых денег уже сегодня предусматривается теми или иными отраслевыми документами, такими комбинированными схемами размещения объектов электроэнергетики, как федеральная целевая программа, комплексная программа «Модернизация и реформирование ЖКХ», и так далее. В целом стоимость модернизации российской экономики оценивается в 2% ВВП – это примерно то, во что она во всём мире обходилась.

Прогнозируя дальнейшее развитие экономики, также можно сказать, что сохранение темпов экономического развития ещё некоторое количество времени возможно на старых мощностях. Но в стратегической перспективе мы в любом случае при этом сценарии проиграем, поскольку модернизация постепенно позволит достичь совершенно других показателей развития экономики.

Теперь по оставшимся замечаниям. Замечания у нас осуществляются двумя федеральными органами исполнительной власти – Минфином и МЭРом, и они во многом противоположны, потому что механизмы экономического стимулирования, очевидно, поддерживаются Российским союзом предпринимателей и МЭРом. В то же время у Минфина это вызывает некоторые, скажем, возражения, поэтому здесь мы предлагаем, как вариант выхода из ситуации, заложить механизмы экономического стимулирования как правовую оболочку, принимая конкретные решения постановлениями Правительства по результатам анализа и консультаций с нашими коллегами.

Теперь о законопроекте об отходах. Сегодняшнее законодательство не предусматривает полномочия и ответственность органов местного самоуправления и субъектов Российской Федерации за размещение отходов, территориальное планирование, уменьшение объёма, утилизацию. Такие полномочия данным законопроектом вводятся.

Кроме того, вновь возрождается вид деятельности, связанный с переработкой вторичных отходов. Мы закладываем возможности устанавливать, определять отрасли промышленности и виды продукции, по которым будет работать залоговый механизм, то есть стоимость продукции будет закладываться в стоимость утилизации. В принципе этот механизм прекрасно работал в Советском Союзе – мы все его прекрасно знаем. Замечания здесь только у Минфина - они говорят о том, что передача полномочий субъектам Российской Федерации повлечёт необходимость выделения дополнительного финансирования. Но мы считаем, что финансовых полномочий мы всё-таки здесь на них не возлагаем, административно могут выполняться тем же персоналом. И позиция Минфина состоит в том, что обнуление ставок платы за экологическое безопасное размещение отходов повлечёт за собой выпадающие доходы из консолидированного бюджета.

Я здесь не сказал о том, что в законопроект заложена норма, что если отходы производства размещены безопасно, нет дренажа в почву, нет развеивания и так далее, то есть, если это не угрожает окружающей среде, то мы обнуляем плату за хранение отходов. Для чего мы это делаем? Мы это делаем потому, что сегодня большинство полигонов не оборудовано соответствующим образом и причиняет вред окружающей среде. Нам надо добиться, чтобы предприятия были заинтересованы безопасно хранить отходы.

Возражение Минфина, что это приведёт к выпадающим доходам… Можно сказать только о том, что этот объём оценивается в 600 млн рублей в год по Российской Федерации. Мы думаем, что это всё-таки по сравнению с ущербом для природы не такая большая величина.

Законопроект о ликвидации экологического ущерба, Владимир Владимирович, разработан в соответствии с необходимостью выполнения поручений, данных Вами по ликвидации экологического ущерба в разных точках нашей страны.

Хочу доложить, что в этом году мы приступаем к реализации четырёх таких проектов: это Земля Франца-Иосифа, остров Врангеля, Джидинский вольфрамо-молибденовый комбинат на Байкале и в устье реки Селенги скопление нефтепродуктов. В то же самое время какой бы то ни было правовой оболочки для проведения такого вида деятельности не существует. Поэтому мы параллельно и начинаем реализацию проектов, и создаём правовое пространство. Законопроект согласован полностью вчера, последнее замечание снято, поэтому пока будет просто как раздел.

Достаточно важный для нас законопроект – проект об особо охраняемых природных территориях. Здесь есть некоторое количество технических разногласий, которые вряд ли достойны обсуждения в таком кругу. Но принципиальные разногласия, концептуальные, в том, что существует позиция, что изменения режима работы особо охраняемых природных территорий несёт угрозу биоразнообразию, их существованию. Мы уверены в том, что это не так, потому что то, что мы предлагаем, полностью соответствует мировой практике, сбалансировано и защищено инструментами государственного регулирования.

В то же самое время мы уверены в том, что мы должны иметь возможность создавать туристическую инфраструктуру в рекреационных, специальных, предназначенных для этого законодательством зонах национальных парков, должны совершенствовать инфраструктуру заповедников.

И в этом году эта работа началась. Наконец, у нас существуют ситуации, когда люди живут в пределах особо охраняемых природных территорий и не имеют права выйти в лес, собрать грибы, заготовить дрова, то есть законодательством такой возможности не предусмотрено. Очевидно, этот пробел законодательства необходимо ликвидировать, потому что люди там все равно живут и мы никуда их оттуда не выселим.

Ну и, наконец, последнее. Мы периодически сталкиваемся с ситуацией, когда существует крупный, национального масштаба инфраструктурный проект, который упирается в то, что мы ничего не можем сделать с границами особо охраняемых природных территорий. Мы хотим сохранить норму невозможности уменьшения площадей, но при этом в какой-то части при компенсировании другими землями мы должны иметь возможность реализовывать инфраструктурные проекты. Очень остро это сказалось, например, в ситуациях с лесными пожарами, когда мы столкнулись с тем, что у нас просто нет никаких дорог в заповедниках, национальных парках и там тушить просто нет возможности.

И наконец, общие выводы. Мы уверены в том, что предлагаемый пакет законопроектов создаёт новую оболочку для правового регулирования охраны окружающей среды в Российской Федерации – современную, основанную на мировом опыте, что мы создаём систему инструментов, вводящих долгосрочные стимулы для перехода на принципы минимального воздействия на окружающую среду, повышения эффективности использования природных ресурсов, роста конкурентоспособности. Уменьшаются административные барьеры и коррупционные факторы в сфере охраны окружающей среды, создаются системы управления отходами, создаются механизмы защиты морской среды от нефтяного загрязнения, внедряются механизмы экологического аудита и экологической экспертизы, повышается эффективность государственно-экологического мониторинга и контроля и, наконец, создаются условия для развития систем особо охраняемых природных территорий.